作者｜万群「恒安标准养老保险有限责任公司董事长」

文章｜《中国金融》2026年第1期

英国养老金体系演进历程：四百年制度变迁

1588年，英国为皇家海军伤员设立的Chatham Chest养老金计划，被认为是世界上早期的养老金雏形之一。1908年英国政府为70岁以上的老人提供养老津贴，成为英国国家养老金制度的起点。1942年，英国发布了著名的《贝弗里奇报告》，提出了社会保障四项基本原则——普遍性、统一性、保障基本生活及权利义务对等，奠定了现代社会保障体系的基石。

在《贝弗里奇报告》的基础上，英国政府于1946年出台了《国家保险法案》，建立了首个缴费型、覆盖全民的基本养老金制度（Basic State Pension，BSP）。由于基本养老金制度的缴费与养老金待遇水平之间缺乏直接关联，为了建立缴费与待遇的更强关联以提高制度激励性，1961年英国又推出了补充国家养老金“分级退休福利”（Graduated Retirement Benefit，GRB），鼓励多缴多得。

英国的补充国家养老金制度给财政带来了沉重的负担，1973年撒切尔政府开始推行养老金私有化改革，包括缩减国家养老金并发展私人养老金。1973年英国正式建立了职业养老金制度，并引入税收优惠政策，开启养老责任向企业与个人转移的重要转变。1978年推出了国家收入关联养老金，进一步提高退休人员收入水平，缓解因职业养老金带来的退休收入差距扩大问题。2002年设立了国家第二养老金（State Second Pension，S2P），体现对低收入群体和育儿家庭的特别关注。

在英国养老金体系发展历程中，一个重大的制度转折发生在2012年将“自动加入”（Auto Enrollment）机制引入职业养老金制度中。与1973年职业养老金制度的自愿参与性质不同，2012年的改革使职业养老金实质上成为强制性制度安排，这一改革极大地提升了第二支柱的覆盖率，也为2016年推出的新国家养老金（New State Pension，NSP）制度创造了条件。新国家养老金制度统一了原有的四个层次的国家养老金制度，解决了英国自1948年以来基本养老金体系复杂、管理困难并且民众难以理解的困扰，同时也将缴费年限从原先的30年延长到35年。

英国养老金体系演进的启示：在“不可能三角”中建立均衡架构

经过四百余年的养老金政策改革与市场实践，英国政府深刻认识到仅依靠国家养老金无法同时实现“保障基本生活”“较高收入替代率”和“降低政府负担”这三个目标，即所谓的“养老金不可能三角”。这一认识成为推动英国国家养老金改革和引入职业年金“自动加入”机制的重要理论基础和实践经验。英国养老金体系演进过程呈现出以下三个特点。

第一个特点是构建了国家养老金和私人养老金双层次的养老保险体系，将养老责任在政府、企业和个人之间进行了较为合理的分担，既避免了政府因财政负担过重而导致基本养老金体系的不可持续，又全面提升了养老保障的储备率，扩大了覆盖面。具体而言，政府通过第一支柱提供基础保障，雇主和雇员通过第二支柱承担主要责任，个人通过第三支柱实现多元化的养老储备，在政府、企业和个人之间形成了责任共担、风险分散的良性机制。

第二个特点是通过国家制度与市场力量相结合，建立了一个目标清晰、方法一致、体系简化的养老金系统。在目标层面，各支柱职责明确，第一支柱保基本，第二支柱为主体，第三支柱提供补充。在方法层面，采用“自动加入”、税优激励、强制加支持、循序渐进等协同性政策工具，推进长期养老储蓄理念和机制的建立和深入。在体系层面，经过2016年改革，将基本养老金复杂的四个层次整合为统一的国家养老金制度，大大提升了制度的透明度，并为私人养老金包括职业养老金和个人养老金的发展奠定了基础；同时，英国养老金账户可以自由转移，第二支柱与第三支柱相互打通，共享一套税收优惠政策，税优额度合并计算。

第三个特点是制度的设计与落地实施遵循科学、务实的理念和方法，构建了具有前瞻性的、动态调整的制度演进机制。英国在养老金制度设计和市场实践中充分运用行为经济学的研究成果，通过“自动加入”、投资默认策略、退出选择等机制设计，极大降低了新政策的阻力，提高了民众参与养老金的意愿以及留存率；同时，建立了对养老金政策定期评估和调整机制，如每六年对退休年龄进行审查，确保制度能够及时响应人口结构和经济环境的变化，以及对“自动加入”机制和养老金机构提供的产品计划、服务水平进行定期的回顾和检视，以保证机制的与时俱进和养老金市场的高质量供给。

三支柱体系：职责分明与有机协同

经过长期演进，英国已发展成为全球三大养老金市场之一，建立起了较为完备和成熟的三支柱养老金体系。这一体系最显著的特点是各支柱之间职责分明、相互补充，形成了一个有机整体。截至2024年末，英国养老金总规模超过3万亿英镑，位居全球第二，占其GDP比重达115%，在英国经济中扮演着极为重要的角色。

第一支柱国家养老金发挥着保基本的重要功能。国家基本养老金发放标准全国统一，2024/2025财年每人每周领取金额为221.2英镑，较2014年的113英镑有显著提升。这一增长得益于“三重锁定”机制的保障，即养老金待遇水平根据通货膨胀率、工资增长率或2.5%的固定增长率中的最高者进行调整。然而，近年来随着英国通货膨胀压力加大，这一机制也面临着财政可持续性的挑战，英国政府正在考虑对其进行调整，这充分反映了养老金制度设计中“不可能三角”的内在张力。

第二支柱职业养老金是英国养老金体系的主体，其成功的关键在于2012年实施的“自动加入”机制。这一机制将英国职业养老金覆盖率从2012年的约50%提升至2024年的近90%，尤其将低收入者（年收入1万～2万英镑）的覆盖率从2012年的12%提升到2022年的80%，将年轻群体（22～29岁）的覆盖率从2012年的24%提高到2022年的87%。2024年英国职业养老金的总资产规模达到了2.8万亿英镑，应该说“自动加入”机制是英国近二十年来较为成功的公共政策之一。该制度设计的精巧之处在于其对人性的精准把握：对企业具有强制性，要求所有合格企业必须为雇员建立养老金计划；对雇员则保留退出权，允许雇员在加入年金计划后可以自愿选择退出计划，自愿选择退出的雇员符合条件的还可以再次加入。这种“半强制性”的设计既确保了制度的广泛覆盖，又尊重了个人的自主选择权，巧妙地平衡了政府要求与个人自由之间的关系。事实上，加入养老金计划的雇员退出率不足1%。

“自动加入”机制在实施策略上，采取了强制加支持的推动机制，要求满足一定条件的雇主必须建立职业养老金，但同时政府提供较大力度的税优政策，并成立了普惠性质的国家职业储蓄信托计划（National Employment Savings Trust，NEST），为数量众多、难以从大型养老金机构获得产品和服务的中小企业提供成本低廉、方便快捷的解决方案。同时，“自动加入”机制还采取循序渐进的方式，从具备能力的大企业（250人以上）开始执行，三年后逐步扩展到中小企业。缴费率也从2012年的2%，逐步提升到目前的9%。这种渐进式提升有效缓解了民众的即时财务压力，大大降低了制度推行的阻力。

截至2024年末，英国第三支柱个人养老金资产达到约5000亿英镑，虽然规模不大，但其多层次和多样化的产品体系值得学习和借鉴。其中，针对较高收入群体的自主投资型个人养老金（Self-Invested Personal Pension，SIPP）计划，以客户自主配置为主，根据客户不同的风险偏好，提供涵盖股票、债券、贵金属、艺术品等4000多种投资选择，客户开户需要满足一定的门槛。个人养老金第二大类产品称为存托养老金计划（Stakeholder Pension Plan，SPP），主要针对收入较低、风险承受能力较差的客户，只提供30多种稳健型投资选择。这是一种普惠性产品，客户开户仅需16英镑，缴费灵活且设有手续费上限。第三大类个人养老金产品是团体个人养老金计划（Group Personal Pension，GPP），主要通过雇主向雇员推荐，利用雇主的公信力取得雇员的信任。英国个人养老金所提供的多层次产品体系和多元化解决方案，充分满足了不同收入群体、不同风险偏好的差异化需求，为客户提供了较大的自主选择空间，有利于扩展养老金的覆盖面，尤其是帮助那些低收入群体尽早建立起养老金账户并逐渐积累养老财富。 

英国养老金体系的改革方向：系统性优化与创新突破

面对日益严峻的人口老龄化挑战和民众参与度不高等问题，英国在过去的几十年间持续推进养老金的系统性改革。这些改革措施具有明确的问题导向和创新特色。

在提升职业养老金覆盖面方面。英国计划将“自动加入”制度的最低适用年龄从22岁降低至18岁，并取消年收入1万英镑的门槛限制。这一改革旨在实现“从赚取第一英镑起就参与养老储蓄”的目标，扩大第二支柱的覆盖范围，特别是进一步提升年轻人和低收入群体的参与率，鼓励年轻人利用复利效应实现资产积累，同时确保低收入群体不会被排除在制度之外，体现了制度的包容性和公平性。

在提高民众参与积极性方面。英国引入了政府主导的养老金面板项目，为民众提供“一站式”、可视化的养老金查询服务。这一举措通过整合个人所有支柱下的养老金产品信息，帮助民众清晰了解自己的养老资产状况、预期替代率和退休收入水平等，从而更好地做好长期储蓄规划。同时，英国还在积极扩大投资服务覆盖面，特别是通过智能投顾等科技手段，为不同收入群体提供个性化和低成本的养老金规划和投资建议。

在应对长寿风险挑战方面。英国积极推进长寿风险管理机制建设，健全长寿风险度量和转移等相关政策，引入多元化的市场管理工具，包括长寿风险债券、保险型批量年金买入或买断、长寿风险调期等风险转移工具等，借助资本渠道分散和降低长寿风险。同时，英国职业养老金管理模式也经历了从待遇确定型（Defined Benefit,DB）模式到缴费确定型（Defined Contribution,DC）模式，再到目前正在尝试的联合缴费确定型（Collective Defined Contribution,CDC）模式，将长寿风险责任在雇主和雇员之间不断进行调整和平衡，最大程度实现风险共担与收益优化，以积极应对长寿风险挑战。

在优化养老金投资与质量评价机制方面。一方面，英国致力于巩固全球化、多元化和长期主义的资产配置策略，采取一系列措施鼓励职业养老金提升对权益及私募市场的投资比例，以提高养老金收益水平，降低投资波动率。另一方面，英国养老金部正在推动多维度的养老金计划质量评价机制，这一评价体系涵盖投资业绩、收费标准、服务质量、信息披露等多个维度，对养老金计划进行综合评价和分级，促使管理机构提升服务质量，同时对表现不佳的计划要求退出市场，形成良性的市场竞争机制。

英国经验的借鉴：科学的制度设计和持续的改革深化

英国养老金体系的发展历程给我们带来诸多启示，这些启示对于正处于养老金制度改革关键期的中国而言具有一定的借鉴意义。

首先，制度建设需要持续调整和优化。英国经验表明，养老金体系的建设和完善是一个长期过程，需要建立动态调整机制，使养老金体系能够灵活适应人口结构和经济环境的变化。我国在推进养老金制度改革时，应当注重制度设计的前瞻性，同时建立定期评估和调整机制，确保制度能够与时俱进。特别是在退休年龄调整、缴费率设定、待遇确定等关键参数方面，应当建立科学合理的调整机制，避免因制度刚性导致的可持续性问题。

其次，科学的制度设计至关重要。英国将行为经济学研究成果融入养老金政策设计的做法颇具启发意义。通过“自动加入”、默认选项、自愿退出等机制设计，既引导民众参与，又尊重个人选择，在提升制度参与度方面取得了显著成效。这些做法值得我们在完善第二支柱、第三支柱养老金制度时认真借鉴。我国的年金制度和个人养老金制度虽然取得了一定的成效，但仍面临着覆盖面不足、参与率不高等问题。可以借鉴英国经验，考虑在适当时机引入“自动加入”机制，通过默认参与的方式提升制度覆盖面；同时，采取渐进式策略，在缴费额度、税收优惠等方面逐步提升，帮助参与者理解并最终加入养老金计划。

最后，坚持长期主义和多元化的养老金投资理念和机制建设。养老金在全球资本市场中发挥着极其重要的作用，在提升资本市场管理水平和促进科技创新、绿色投资等方面扮演着难以替代的角色。英国养老金在资产配置方面的经验教训告诉我们，在有效控制风险的前提下，适当提升权益和另类资产配置比例，是实现养老金资金保值增值的一条重要途径。总体上看，我国养老金投资于权益资产比例偏低，与较短期的考核机制相关，这在很大程度上制约了长期收益水平的提升。

具体而言，我国可以在以下几个方向着力推进。一是完善多支柱养老金体系架构，明确各支柱的功能定位和责任边界，形成优势互补、协调发展的良好格局；二是优化制度设计，提升制度的吸引力和参与的便利性；三是深化养老金投资体制改革，在确保安全性的前提下提升投资效率，更好地实现养老金资金的保值增值；四是加强养老金金融基础设施建设，包括完善监管框架、健全风险管理制度、提升信息披露透明度等；五是积极推进养老金教育，提升全民养老储备意识和能力。■

 （责任编辑　张一帆）